Zdravíčko! Nejedná se o dopravní tématiku, ale společné řízení dle stavebního zákona, přesto zde nasdílím rozhodnutí SO2, mohlo by se to snad někomu hodit, je tam dost obecných úvah v odůvodnění. Po věcné stránce v tom nehledejte nic převratného, smyslem mého konání bylo znemožnit dotáhnout danou věc (vybetonování náměstí před úřadem za cca polovinu ročních příjmů města) do konce před komunálníma volbama, stačilo dodržovat lhůty, proto byla má podání velmi úsporná až recesistická, nevsadil bych si na sebe na úspěch u SO2 ani korunu, po volbách jsem to pustil z hlavy, o to větší šok jsem měl z jejich usnesení... Úřad je v malém městě, jakékoli vykolejení z copy/paste šablony vede ke kolapsu, je to učebnicový argument do debaty, že by stavební úřady neměly být v každé vesnici. Na níže uvedené usnesení SO2 to asi nemělo příliš vliv, ale je tam i vydání usnesení i rozhodnutí SO1 osobou označenou za podjatou, usnesení se o vlastní nepodjatosti na SO1 tajemnicí atd.
******************************
USNESENÍ
Krajský úřad xxx kraje (dále jen „zdejší odbor“), za použití ustanovení § 178 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) rozhodl jako služebně nadřízený správní orgán orgánu obce – starosty města xxx Mgr. xxx, ve věci vznesení námitky podjatosti a vyloučení z projednávání a rozhodování všech pracovníků Městského úřadu xxx, včetně starostky města xxx, ve věci společného řízení na stavbu xxx ve smyslu ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu, panem xxx, nar. xxx dne xx. 7. 2022, takto:
Podle ustanovení § 14 odst. 3 správního řádu úřední osoby
Mgr. xxx, starosta města xxx
xxx, DiS., tajemnice Městského úřadu xxx
xxx, vedoucí odboru správních xxx
jsou vyloučeny
z projednávání a rozhodování ve věcech řízení týkajících se věci xxx.
ODŮVODNĚNÍ
Krajský úřad xxx kraje, odbor stavební úřad obdržel dne xx. 9. 2022 prostřednictvím tajemnice Městského úřadu xxx paní xxx, DiS. (dále jen „tajemnice MěÚ“) odvolání pana xxx (dále jen „podatel“) proti usnesení č. j. xxx ze dne xx. 8. 2022, kterým tajemnice MěÚ rozhodla podle ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu o námitce podjatosti, kterou vznesl odvolatel. Spolu s odvoláním byl zdejšímu odboru jako odvolacímu správnímu orgánu doložen spisový materiál týkající se podjatosti. Spisový materiál ve věci společného řízení na stavbu xxx obdržel odvolací správní orgán dne 10. 11. 2022.
Z předloženého spisového materiálu bylo zjištěno, že Městský úřad xxx (dále jen „stavební úřad“) písemností č. j. xxx (sp. zn. xxx) ze dne xx. 6. 2022 oznámil zahájení společného řízení ve věci společného povolení na stavbu xxx. Tato písemnost byla oznamována...
Podatel doručil na stavební úřad ... podání ze dne xx. 7. 2022 nazvané jako „Námitky ke stavbě xxx“ a „Námitka podjatosti“. V této písemnosti podatel uvedl, že je opomenutým účastníkem řízení a dále namítl podjatost všech úředních osob úřadu včetně starostky města.
O této námitce podjatosti rozhodla tajemnice MěÚ usnesením č. j. xxx ze dne xx. 8. 2022 a to tak, že žádná úřední osoba Městského úřadu xxx není vyloučena z projednávání a rozhodování ve věcech řízení týkajících se věci xxx a že starostka města není úřední osoba dle § 14 správního řádu. Následně se proti tomuto usnesení podatel prostřednictvím datové schránky odvolal v zákonné lhůtě. V odvolacím řízení rozhodl zdejší odbor rozhodnutím č. j. xxx ze dne xx. 11. 2022 o podaném odvolání tak, že napadené usnesení bez náhrady zrušil. K tomuto závěru dospěl zdejší odbor po zhodnocení celé věci, kdy v daném případě o vznesené námitce podjatosti rozhodla pouze sama tajemnice MěÚ, aniž by bylo rozhodnuto o podjatosti starostky města, a současně tajemnice rozhodla i o námitce podjatosti směřující proti ní samotné jako tajemnici úřadu. Tento postup však shledal zdejší odbor nesprávným. Není možné, aby osoba, proti které námitka směřovala, o této námitce sama rozhodovala. Zároveň není možné, aby osoba rozhodovala o námitce podjatosti služebně nadřízené osoby. Právě tato skutečnost byla hlavní odvolací námitkou, když podatel považoval takový postup za absurdní, aby úředník sám rozhodoval o své podjatosti.
V daném případě byla tedy podaná námitka vyhodnocena jako námitka proti celému správnímu orgánu, tj. Městskému úřadu xxx, včetně jeho nejvyšší představitelky obecní správy ve městě, tedy starostky, resp. v současné době již starosty Mgr. xxx
V případě rozhodování o otázce podjatosti či nepodjatosti starosty města je třeba se vypořádat především s otázkou, kdo je oprávněn o této námitce rozhodnout. Dle platné právní úpravy, tj. § 14 odst. 3 správního řádu, rozhodne o námitce usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení, správní řád zavádí pro tuto osobu legislativní zkratku „představený“. V případě určení představeného starosty je nezbytné vycházet zejména ze závěru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 63, který se týká problematiky „Vymezení představeného podle § 14 odst. 2 správního řádu (pozn. zdejšího odboru: znění účinné do 1. 11. 2018) v případech vedoucích představitelů samosprávných celků.“ V tomto závěru se konstatuje, že o námitce podjatosti proti starostovi obce rozhodne v přenesené působnosti krajský úřad. Tento závěr vůči starostovi odůvodňuje poradní sbor tím, že starostu je nutné považovat za vedoucího správního orgánu, nikoliv ovšem orgánu ústředního, a proto se ustanovení o podjatosti použijí. Představený, tj. jediná osoba, která by mu byla služebně nadřízená, nebo měla obdobné postavení, jak předpokládá § 14 odst. 3 správního řádu, zde neexistuje, rozhodovat tedy bude „služebně nadřízený“ orgán. Za takový orgán nelze považovat zastupitelstvo územního samosprávného celku, které sice starostu volí a odvolává, to však samo o sobě nepostačuje k závěru, že je zde dán vztah obdobný služební nadřízenosti. Za této situace je jediným možným východiskem, aby námitku podjatosti posoudil nadřízený správní orgán podle § 178 odst. 2 správního řádu. O námitce podjatosti směřující proti starostovi rozhodne tedy krajský úřad, který je nadřízeným orgánem orgánu obce, a v rámci krajského úřadu pak příslušný odbor, do jehož kompetence náleží řízení, ve kterém byla námitka uplatněna. Z hlediska zásady rychlosti a hospodárnosti řízení vyjádřené v § 6 správního řáduje je pak přípustné, aby společný nadřízený (představený) těchto úředních osob či nadřízený správní orgán rozhodl jedním usnesením zároveň o všech těchto osobách, zvláště, je-li namítaný důvod podjatosti totožný. Tento názor vyplývá i z metodické pomůcky ministerstva vnitra k systémové podjatosti, jako ústředního správního orgánu na úseku správního práva („Správní orgán, jemuž je námitka systémové podjatosti doručena, ji dopisem postoupí nadřízenému orgánu, který o ní usnesením rozhodne. Pokud bude námitka podjatosti proti všem osobám založena na stejném důvodu, je možné, aby nadřízený správní orgán rozhodl o (ne)podjatosti všech úředních osob najednou. Ustanovení § 14 odst. 2 správního řádu stanoví, že o námitce podjatosti rozhodne nadřízený potencionálně podjaté úřední osoby, nemusí se však jednat o bezprostředně nadřízeného.“)
Z těchto důvodů tedy zdejší odbor rozhoduje o podané námitce podatele tímto samostatným usnesením.
K otázce podjatosti zdejší odbor uvádí následující:
O podjatosti se dle platné právní úpravy, tj. ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu, hovoří tehdy, když u osoby, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu („úřední osoba“), lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti. V takovém případě je pak vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Základním předpokladem a prvotní podmínkou pro vznesení námitky podjatosti je tedy vedení správního řízení. Co se rozumí správním řízením, vyplývá z ustanovení § 9 správního řádu, kde je uvedeno, že správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, a jehož výsledkem je vydání rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu. Jde tedy o formalizovaný postup správního orgánu, jehož výsledkem bude úkon správního orgánu (rozhodnutí) zasahující autoritativně do práv a povinností dotčené osoby. Případná podjatost musí být namítnuta a zkoumána v tom řízení, v němž potencionálně podjaté úřední osoby rozhodují.
V daném případě stavební úřad vede správní řízení, jehož předmětem je společné povolení na stavbu xxx. Podatel se přihlásil jako účastník do tohoto řízení, stavební úřad rozhodl usnesením č. j. xxx, že podatel účastníkem tohoto řízení není. Podatel se proti tomuto usnesení odvolal a o tomto odvolání vede odvolací správní orgán samostatné odvolací řízení pod sp. zn. xxx.
Jak již bylo uvedeno, otázku podjatosti upravuje správní řád ve svém ustanovení § 14. Podle § 14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podle § 14 odst. 2 správního řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení (dále jen „představený“). V daném případě byla námitka podjatosti podána panem xxx dne xx. 7. 2022, téhož dne se panxxx zároveň prohlásil ve smyslu ustanovení § 94k písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) za účastníka společného územního a stavebního řízení. V § 28 odst. 1 správního řádu je stanoveno, že za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci. V dané věci do té doby nebylo vydáno usnesení, že je pan xxx účastníkem řízení, případně že účastníkem řízení není. Námitka podjatosti byla tedy ve smyslu § 28 odst. 1 správního řádu podána účastníkem řízení, a to téhož dne, kdy se za účastníka řízení prohlásil. Zdejší odbor proto dospěl k závěru, že námitka podjatosti byla uplatněna bez zbytečného odkladu.
Zdejší odbor považuje dále za nezbytné konstatovat, že k tzv. systémové podjatosti úředních osob zařazených do správního orgánu I. stupně se již vyjádřil Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 As 89/2010-119 ze dne 20. 11. 2012 takto: Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se zde přiklonil k závěru, že je nutno nalézt takové řešení, které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ dané uvedeným zaměstnaneckým poměrem samo o sobě představuje významné potenciální nebezpečí pro nestrannost rozhodování orgánů územních samosprávných celků jako správních orgánů, avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech se toto nebezpečí vskutku projeví. Rozšířený senát proto dospěl k závěru, že v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.
Ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby je její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku v případě, že se rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Podle názoru rozšířeného senátu postačí k pochybám o nepodjatosti i poměrně nízká míra podezření, neboť existence „systémového rizika podjatosti“ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.
Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné dotčení.
Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku.
Jak již bylo uvedeno, v daném případě stavební úřad vede správní řízení, jehož předmětem je společné územní a stavební řízení týkající se stavby xxx. Město xxx je v tomto řízení žadatelem (stavebníkem) a investorem, a je zastoupené společností xxx. Podatel ve své písemnosti ze dne xx. 7. 2022 jako důvod námitek podjatosti uvedl systémovou podjatost a dále výrazný zájem územního samosprávného celku na způsobu vyřízení věci, kdy město prosazuje záměr na svých pozemcích v rozsahu, který je řádově na úrovni ročního rozpočtu města, a jako další důvod uvedl, že mu nebyly poskytnuty kromě nedatovaných technických dokumentů žádné souhrnné informace ke spisu.
K těmto námitkám se vyjádřila tajemnice MěÚ ve svém usnesení (které již bylo zdejším odborem rozhodnutím č. j. xxx ze dne xx. 11. 2022 zrušeno) tak, že po obdržení námitky podjatosti si tajemnice MěÚ vyžádala vyjádření vedoucí stavebního úřadu. Ta ve svém vyjádření uvedla, že dokumenty, které žádal odvolatel při nahlížení do spisu dne xx. 6. 2022 předložit (tj. souhrnné informace ke spisu, soupiska se seznamem dokumentů, způsob schválení a odůvodnění stavby, vizualizace stavby, atd.), nejsou součástí oznámení o zahájení společného řízení o vydání společného povolení na uvedenou stavbu, nicméně budou součástí rozhodnutí – společného povolení stavby. Dále tajemnice ve svém odůvodnění uvedla, že Město xxx jako investor nemá k dispozici prováděcí projektovou dokumentaci, ani položkový rozpočet a není mu tak známa cena připravovaného investičního záměru. Vizualizace záměru xxx byla prezentována na veřejném projednání Strategického plánu rozvoje města 2022 – 2026 v Kulturním domě v xxx v xx. 2021 od xx hodin.
